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天然气市场化改革需要“差异化”与“精细化”

2019-06-03 12:14:58  来源:中国金融商报     编辑:翟晓燕

自《石油天然气管网运营机制改革实施意见》审议通过后,业界各方一直给予了充分的关注和探讨。考虑到我国当前的发展阶段、国际国内有别的体制与国情、广袤疆域不同地点的禀赋特征,天然气市场化改革的推进不适合“一刀切”的形式,而是需要非常精妙的差异化和精细化的处理。

3月19日中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》,宣告业内议论已久的国家石油天然气管网公司终于要摘下神秘的面纱,不日将正式挂牌。这意味着我国在推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系上迈出了至关重要的一步。消息发布至今已有两月余,关于国家管网公司的成立还未有更多政策细节的发布。毋庸置疑,在此期间,关于国家管网公司的组织架构、管理团队、资产划拨、规则章程等一系列重大事宜正在紧锣密鼓的筹备中。然而,国家管网公司的“犹抱琵琶半遮面”并没有阻碍业界各方对其独立之后的过渡期进行充分的预热和探讨。

在靴子落地之前,改革牵涉的相关方都存在不同的诉求与关切。对于占全国管网资产77%、受改革冲击影响最大的中石油而言,核心在于如何平衡管网资产独立对天然气板块盈利能力的影响和重构新的运营协调机制;而地方政府和省网最关注的是国家干线管网与省内管线之间的关系,以及地方管网的运营模式问题;下游大用户和城市燃气企业则十分关心国家管网公司能否打通市场化气量从气源地至终端用户的“点对点”运输问题,以及上中游价格机制调整对下游终端用户的传导。

市场参与主体各自的诉求不同,市场上也形成了针锋相对的声音和呼吁,有些观点甚至是截然相反。例如,有观点认为,当前半政府定价半市场化定价的模式引发了价格传导机制的不顺畅,比如政府定价的居民价格和市场化的工商业气价形成交叉补贴,政府定价的门站价和高额的国际市场进口长约价格形成倒挂,因此,呼吁在管网独立后将价格管制彻底放开,通过完全的市场化交易形成定价(这种模式没有考虑涨价)。此外,也有观点表示,目前天然气市场化改革的时机还未成熟,因为阻碍我国天然气管网第三方公平开放的制约因素并非市场机制,而是管道基础设施的建设水平,即便国家管网公司成立,存量用户也可能通过多种方式继续垄断管容,管道设施已经没有富余的管容能力,市场结构不会产生质的变化,因此,主张全盘延用现有的市场交易体系。

事实上,考虑到我国当前的发展阶段、国际国内有别的体制与国情、广袤疆域不同地点的禀赋特征,天然气市场化改革的推进不适合“一刀切”的形式,而是需要非常精妙的差异化和精细化的处理。

首先,我国的国情和发展阶段决定了,不宜简单套用西方发达国家全盘市场化的模式,应该将暂缓市场化的部分类型进行差异化处理。

对于西方发达国家而言,天然气的民生属性较弱,天然气保供纯粹是由气量买卖合同约定的市场行为,责任既不在政府,也不在“三桶油”等央企。此外,居民由于用气量少,单位成本高,因此比工商业大用户承受更高的终端价格。

与西方国家相比,一方面,天然气在我国有更强的民生属性,居民用气有保供的要求、蓝天工程也有环保的要求,这些都是我国2020年全面实现小康社会目标的客观要求,而非市场主体可以自由支配的选项。另一方面,我国天然气基础设施和气量供应都尚未达到与西方国家一样的完全宽裕状态,我国高价签订的国际进口长协很大程度上是为了缓解国内突出的供需矛盾,同时也是出于国家能源战略和外交考虑的举措,远非仅凭商业因素就可以做出的决策。

在完全市场化的情景假设中,居民气价失去政策保护后将面临大幅上涨风险,可能影响社会舆论和社会稳定,而高价的国际进口长协则面临低价现货冲击,可能引发国际违约风险和外交争端。因此,综合考虑上述因素,在改革过渡期内,对居民用气和进口长协的差异化处理存在一定必要性,但从长期来看,随着资源供给和基础设施的丰富,政策导向的差异应该趋于消失。

第二,国内不同区域发展程度、资源禀赋存在巨大差异,需要改革方案在合理范围内考虑政策的“区域有别”。

从管输环节看,国内主干管网负荷根据区域不同存在差异,西一线、陕京线等处于市场好、消费量高的地区,管网负荷率基本在饱和状态;而西南、东北等区域的干线管网负荷率只有20-55%。此外,各省级管网的投资和运营模式也有较大差异,既有干线管网的支线(山东),也有油田集输管网发展成的环网(川渝),还有省全资出资建设(陕西),或省属企业与央企合资建设(广东)。这样复杂的模式产生了多方面的矛盾与冲突,比如用户自采气源与管网统购统销的矛盾、干线直供与地方管网管输费层层加码的矛盾,国家管网与地方管网规划建设的矛盾等等。

从供给侧和消费侧看,我国主要的国产气源地位于西部,而主要的消费市场则位于华北供暖区和东南沿海工业区。资源地政府倾向于将更多气量留在门站价更低的资源地附近,以促进当地经济和工业发展,而气源销售企业则倾向于将更多气量输往价格承受力高的东部市场,以获得更好的销售收益。

在完全市场化的情景假设下,由于当前中石油统购统销的模式尚未改变,气源地用户将不得不面临与东部用户共同进行市场化竞价的局面,虽然在管输费上有距离气源更近的优势,但双方在气源价格承受力上完全无法匹敌,容易对资源地的天然气供应能力造成巨大的负面影响。陕西就是一个典型的案例,虽然背靠中国天然气产量第一的长庆气田,但受制于气价承受力和资源分配问题,陕西反而成了积极推行替代能源终端利用以取代量少、价高的天然气的省份之一。

因此,为平衡天然气市场化改革对不同区域的影响,政策应该尽可能精细化,相同经济发展程度、资源禀赋条件的区域可以统一政策,而不同区域间由于管道负荷率、价格承受力差异较大,建议根据“一事一议”的原则进行市场化竞价和管道运营机制层面的讨论。

第三,管道运营和监管机制需要精细化的设计,使“有规可依、有法可查”成为天然气管网连通上游生产商和下游用户的制度基础。

以中石油为例,在旧有的天然气运销一体化模式下,管道运输环节与批发销售环节统一考核、同一董事长,两者间的职责界定、成本收益等问题可以通过领导内部协调、公司行政命令等方式推进,在管网运营规则不明确的情况下尚且可以运转。但管网独立后,管网公司与销售公司和其他委托输气的用户是独立法人的关系,依据约定的合同、行业认可的规则运作是确保管网运营顺利的关键因素,也是实现天然气市场化的关键保证,否则极易产生权责不清、互相扯皮等问题,严重影响天然气管网第三方准入的顺利运行。国家管网公司成立后,由于合同主体和运输模式的变化,具体的管道运营机制将发生很大调整,包括管容分配、调度路径、开口规则、计量模式、交割点、管存气、输气损耗、应急保障等,都需要各自提前制定明确的规则。这就要求运营规则更加精细化,保证管网独立后所有新进入市场的主体都明确依规则进行管输交易,以及如果产生问题,各自的权利与职责该如何界定。

此外,监管机制设计方面,管网公司作为政策性垄断环节,应该面临最严格的监管,以避免其发展成为“统购统销”的强势中间商模式,脱离基础设施服务提供商的定位。目前,我国油气行业欠缺专门的监管机构,能监会也是从电监会改制而来,存在一定程度的专业缺口,尚未形成专门针对管网公司的监管职能。此外,油气管理部门过于分散,原来的行业监管职能涉及十余个部委,缺乏统筹协调。国家管网公司的成立运行具有很强的专业性,对安全生产的要求也极为严格。管网独立后,亟需建立一套强力有效的监管团队,以及对应的精细化、公开、公正的天然气法案作为监管支撑。

本文来源:上海石油天然气交易中心

本文作者:杨驿昉

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