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政府采购的制度目标及推进改革的思考和设想

2019-09-21 10:30:14  来源:中国金融商报     编辑:LIZHENG

【一家之言】

政府采购的制度目标及推进改革的思考和设想

■ 谢垚

政府采购制度的现代化,是国家治理能力和治理体系现代化的重要内容。自2003年《政府采购法》实施至今已有16个年头,一代政府采购工作者的心血和青春都奉献给了这项伟大的事业。2018年,全国政府采购规模已突破35000亿元,占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和4%,一个巨大的政府采购市场和完整的政府采购制度体系已然形成。

实事求是地总结,现行政府采购体制机制确实存在一些弊端。从调研情况看,无论是监管部门,还是采购人、代理机构以及各类市场主体,大家都普遍认为,政府采购制度已经到了必须立即启动改革的时刻。2018年11月,中央全面深化改革委员会通过的《深化政府采购制度改革方案》指出:要坚持问题导向,强化采购人主体责任,建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理和评审机制,健全科学高效的采购交易机制,强化政府采购政策功能措施,健全政府采购监督管理机制。笔者谈几点学习改革精神的思考,以及对未来改革的一些设想。

现行政府采购体制机制存在的主要问题

主要问题包括:

现行政府采购制度在一定程度上重规则、轻绩效;重程序、轻结果;重表象、轻实质。部分制度文件片面强调采购程序“对不对”,而忽视了采购结果“好不好”,忽视了项目执行的绩效目标与用户反馈,忽视了政府采购执行效率与政府采购功能的实现。

一些采购规则繁琐、冗长、过时,一定程度上片面强调采购人的责任而忽视其权利,采购人的主动性与积极性未得到有效激发,缺乏与时俱进的制度创新和技术革新。

监管部门的职责边界不够清晰,采购人的主体责任不够明确,评审专家的作用部分异化,财政部门被动承担了因制度不尽合理而导致的无限“兜底”责任。

政府采购队伍的专业化水平与社会期待、改革要求不相适应。集中采购和集中采购机构的定位不够清晰。

政府采购的制度目标

要解决政府采购领域存在的突出问题,我们首先必须弄清楚:我国为什么要建立政府采购制度?政府采购要实现的制度目标是什么?这是政府采购理论研究的基础,也是未来政府采购制度改革的前提。笔者认为,我国政府采购的制度目标主要有以下三点:

第一,采购人可以通过执行政府采购程序,及时购买到物有所值的商品和服务,实现资金支出的绩效目标,这是政府采购制度的基础目标。我国的政府采购制度虽然对采购主体作了明确限制,但从本质来说,仍然是一种市场交易行为。等价交换、意思自治,仍然是这种交易行为的本质特征;公平合理、便捷高效仍然是这种交易行为的客观需要。政府采购制度无论如何设计,都要以实现这个基础目标为前提。

第二,给市场主体一个公平参与、公开表达的机会,在一定程度上规范权力运行,这是政府采购制度的社会目标。与家庭采购、企业采购不同,政府采购使用的是财政性资金,必须更加注重公平性,注重对社会的正面影响。因此,要通过制度设计对采购人、代理机构的权力加以规范和约束。当然,这种规范和约束是有限的,需要配合其他制度共同发力。

第三,通过给予市场主体政府订单,发挥政府采购政策功能,促进经济繁荣、科技进步、社会发展、企业成长,这是政府采购制度的战略目标。纵览世界各国经济发展史,政府采购从来都是支持本国经济、科技和社会进步最有力的手段之一,这也是我们要实现的终极目标。

以上三点,即是政府采购制度的初心和使命。不忘初心,牢记使命,是激励所有政府采购工作者不断奋斗、不断前进的根本动力。

政府采购制度改革的思考

首先要正本清源。所谓正本清源,就是通过改革,回归政府采购的制度目标。

一是坚持以市场、绩效为核心推进改革。要以科学的理念对政府采购市场进行大数据分析,发现市场规律,尊重市场规律,发挥市场在政府采购资源配置中的决定性作用。要突出和强调政府采购项目的绩效目标,围绕实现绩效目标开展采购活动。

二是强化采购人的主体责任。只有采购人自己才真正了解项目的特点与需求,了解细分市场的前沿与方向。一项好的政府采购制度,应当尊重采购人、信任采购人,给采购人以充分的自主权,同时又要建立严谨、规范的内控制度,压实采购人的主体责任。

三是更好地发挥财政部门的统筹作用。强化采购人的主体责任,不等于弱化财政部门的统筹作用。财政部门要站在更高的角度,以更广阔的视野,统筹本地区的采购工作。通过现代化的大数据分析,汇集本地区采购需求,寻找政府采购市场的规律和特点,有针对性地开展工作。

四是明确集中采购的定位。设立集中采购制度的目标是化分散为集中,通过一定的强制力,将个体采购人采购需求中一致的、共通的、可归集的部分统筹汇集起来,形成批量的、集团的政府订单,或者形成更强大的议价能力,进而在与市场主体的博弈过程中取得优势地位和规模效益。这种规模效益体现在多个方面:可以避免不必要的重复采购,降低采购成本;节约财政资金,提高资金使用效益;集中落实政府采购政策,集中优势资源有力支持经济发展和企业成长,集中实现国家的战略目标。而分散采购主要解决的是个性化的采购需求问题。在未来的《政府采购法》修订过程中,可以考虑将集中采购和分散采购各自单章规定,设置不同的采购方式、采购模式和采购流程,例如集中采购中,对价格有统一支付标准、服务有统一要求的项目,可以考虑设置备案入库、网上直采、电子竞价、电商团购、集团谈判等与时俱进的采购方式。

五是发挥好专家委员会的专业技术指导作用。专家的作用不是代替采购人确定中标供应商,而是提供专业技术指导。专家作出的结论应当是专业技术意见,而不是打出具体的分值。同时,术业有专攻,要求技术专家评审商务内容是不合理的,反之亦然。改革过程中,要让专家回归专业,把压给专家的责任重新压给采购人,让专家回到专业技术咨询的路线上来。

六是突出采购代理机构的专业咨询服务作用。采购代理机构要从低阶的采购流程代理(“跑腿小二”)向高阶的专业咨询服务(“贴身管家”)转变,围绕调研采购市场、测算采购价格、确定采购需求、编制采购合同、配合采购验收等工作做好专业化的服务。

其次要化繁为简。

一是优化采购方式。目前,我国的政府采购方式主要包括六种:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价。从实践来看,2018年我国公开招标采购规模占比达到七成以上。非招标方式使用率不高,这说明在制度设计中,这些采购方式本身的竞争力不足。我们要进一步优化采购方式,可以考虑将采购方式调整为四种,即公开招标、竞争性磋商、单一来源采购、简易采购,进一步放宽非招标采购方式的适用条件,既化繁为简,优化采购规则,又强化了非招标方式的使用,提高了采购效率。

二是简化采购流程和采购文件。在优化采购方式的基础上,进一步简化政府采购流程,只保留必要的、不可缺少的采购环节。拟定招标、投标文件的格式范本,进一步精简投标文件内容,淡化格式要求,降低投标人因低级失误导致投标无效的可能性。所有采购审批、核准事项,全部实现在线办理,无论是采购人还是代理机构,都“一次不用跑”。

三是优化集中采购机构设置。我国集中采购机构管理不够统一规范,一些基层集中采购机构力量薄弱,效率不高。各地可以结合实际情况,考虑将行政资源向省级集中采购机构汇集,省以下实行垂直管理,一个省(直辖市)成立一家集中采购机构和几家分中心,最大限度地提高集中采购效率,锻造一支专业化的集中采购队伍。

最后要与时俱进。政府采购是财政领域中最活跃、与科技和市场结合最紧密的部门之一,必须紧跟世界先进技术,建立现代化的管理模式。

一是开展大数据分析。政府采购数据是非常有价值的信息。我们应高度重视政府采购数据的产生、归集和分析,运用大数据分析的理念,挖掘政府采购市场规律。通过一段时间数据的沉淀,对政府采购相关产品和服务的价格变化情况进行科学统计,这些来自于市场的科学统计分析,将成为预算编制、评审、审计的重要依据。

二是利用现代化的交易、评审手段。在线开标、在线评审、在线提交相关保证金、在线下单、在线签订合同、在线信用评价、在线用户反馈、在线提交发票、在线资金支付等一系列线上流程,是政府采购电子化、现代化的方向。未来的政府采购智慧商城,更需要建立现代化的交易手段和商业模式。

三是创新数字化的监管方式和预警技术。对政府采购的监管要尽快实现数字化,运用技术手段,实现管理系统对存疑问题的及时预警,大大提高监管机关的执法效率,降低执法成本。

推进改革的具体设想

试点建立预算单位“采购官”制度。“采购官”制度主要解决政府采购主体责任不清的问题。明确预算单位内部的责任部门和责任人,对其进行专业培训,给予其一定的权利,并压实责任,由其主导预算单位的采购活动并终身负责。

试点全面取消事前审批核准,由采购人自行确定采购方式。鼓励采购人合法合规地采用非招标方式,提高采购效率。

试点取消评审专家库,由采购人自行选择专家,专家只出具技术和商务专业意见,不进行量化评分,但可以评定专业等次,专业等次可以并列。“采购官”根据专家的专业技术意见,结合项目预算安排和本单位实际情况,提出候选名单和点评意见,经采购人内部集体讨论后,最终确定中标供应商。

试点取消政府采购限额标准,将政府采购向公共采购领域拓展。目前的制度中,政府采购限额标准是指整体的预算项目金额,还是项目中的购买类支出金额,一直存在很大争议,也很难解释清楚。要从根本上解决这一问题,可以考虑取消政府采购限额标准,凡购买性支出,一律纳入政府采购监管范围。但一定标准以下的,可以采用简易采购方式。

试点建立简易采购模式。目前,采购周期长的问题一定程度上确实存在。问题的成因主要是现行制度没有建立一种小额项目迅捷采购的通道。在长期的实践中,各级、各地普遍使用协议采购的方式来解决这个问题,但又带来“资质标”泛滥等一系列突出问题。可以考虑建立简易采购方式,对采购人的需求给予电商式的快速响应,这样的采购程序高效、快捷,既实现了政府采购全覆盖监管,又充分尊重采购人的自主权,采购效率得到大幅提高。

试点建立全国标准统一的政府采购智慧商城。通过商城建设,实现一网采尽,全网比价,互联互通,结果互认。通过商城建设,引入先进的商业模式,解决现行制度的痛点难点问题。同时统一、规范全国政府采购市场,实现公平竞争,集中资源实现政府采购政策目标。

试点进场交易。借鉴工程招标投标领域的成功经验,对于重点项目试点进场交易,严格规范评标现场纪律,为真正意义上的电子化远程采购打下坚实基础。

开展集团谈判试点。在大数据分析的基础上,掌握本地区政府采购市场的规律和特点,汇集采购需求,借鉴药品集中采购等先进经验,由财政部门和专业部门主导,集中采购机构具体组织,开展集团谈判试点,充分发挥财政部门的统筹作用,既降低采购成本,又集中资源支持企业发展成长。

落实好、宣传好政府采购政策。政府采购政策,是政府采购的核心竞争力所在。落实好政府采购政策,政府采购事业就有了更强大的生命力,在经济社会发展中发挥更有力的作用;宣传好政府采购政策,政府采购工作就能得到更多的理解和支持,得到更多正面的回应。不能让好的采购政策“养在深闺无人识”,采购人不会用、不敢用、不想用。在尊重市场规则、实现公平竞争的基础上,我们要继续优化政府采购政策的执行方式和执行效果,勇于试点和试错,通过改革解决现行体制机制中的突出问题。

试点改革政府采购救济仲裁制度。现行政府采购投诉、举报制度,最大的问题在于财政部门的职责边界不明确,书面审查为主的调查手段、过短的调查时限,与采购项目本身的复杂性、监管责任的无限扩大化存在严重矛盾和冲突。从理论上讲,一个采购项目,从质疑开始,到投诉、复议、一审诉讼、二审诉讼,再审诉讼,最后回到举报环节,效率低下。将财政部门作为行政诉讼的被告,也背离了采购人承担主体责任的原则。可以考虑重构政府采购行政救济渠道,只允许投诉这一种行政救济手段。投诉可以有两种处理渠道:技术和商务部分,投诉人有充分理由的,可以要求专家和采购人进行重新评审;采购程序部分,财政部门依申请可以对采购过程进行快速复核。无论是重新评审还是复核,供应商不服的,都应以采购人为被告提起诉讼。

(作者单位:北京市财政局)

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