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吕淼:发达国家天然气零售市场改革经验及启示

2020-01-05 12:07:26  来源:中国金融商报     编辑:翟晓燕

SHPGX导读:在上游资源开放基本搁置的情况下,下游城市燃气行业配售环节的竞争开放已经提上日程。中国城市燃气行业市场化改革的目标之一是实现零售市场竞争充分,对此,发达国家的天然气零售市场改革经验值得借鉴。

2017年,国务院颁布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,要求从体制上打破上游垄断格局并引入竞争,形成多元化的油气供给格局;加快推动中游管网独立和第三方准入,吸引社会资本投入,推进基础设施建设;加大天然气下游市场开发培育力度,促进天然气配售环节公平竞争,最终形成多元供给、多买多卖的竞争格局。

目前,国家管网公司挂牌成立,“管住中间”的主要任务即将完成,未来“放开两头”的工作势必加快进行。在上游资源开放基本搁置的情况下,下游城市燃气行业配售环节的竞争开放已经提上日程。

中国城市燃气行业发展现状

截至2018年,中国已经有650余个城市使用天然气,燃气普及率达到90%以上,用气人口超过5亿。在以北京燃气、中华煤气、新奥燃气、华润燃气、上海燃气等为代表的燃气企业的带动下,全国约3000余家燃气经营企业的供应服务已经逐步由城市向县城、乡镇延伸。
根据国家能源局的数据,2018年,全国天然气消费量达到2803亿立方米,较上年增长18.1%。其中,城市燃气行业用气量增长约151亿立方米,为全国天然气消费增长作出了较大贡献。根据中国城市燃气协会的数据,2018年,中国工业用气约占城市燃气行业天然气消费量的42%,热电联产、分布式能源领域约占20%,炊事、采暖、公服、交通等领域约占38%。
目前,全国已有浙江、江苏、福建、河南、湖北、安徽等10个省(市)的燃气管理地方性法规明确规定,对城市管道燃气经营实施特许经营制度,且近95%以上的城镇燃气企业采用特许经营方式开展燃气项目。据不完全统计,全国已签约的城市管道燃气特许经营项目约有3600个(项)。
应该说,燃气特许经营权实质上是一种配售捆绑经营,即单独由一家企业捆绑经营管道配气服务和天然气销售业务。之所以采用这种经营模式,主要是考虑到城市管道燃气经营存在着由管网所形成的网络性自然垄断,属于公用事业且关系到国计民生

发达国家天然气零售市场模式沿革

美国、法国、日本的天然气零售市场起步于城市燃气特许经营,而且持续时间较长。笔者认为,天然气零售竞争开放的市场模式主要有3种——完全零售竞争模式、拆分原有配售一体企业模式、引进独立售气企业模式。

01

美国逐步形成完全零售竞争模式

从19世纪前半叶开始,美国天然气零售市场主要采用特许经营模式,并延续了较长时间。美国大部分州的立法机关和地方市政当局授予从事城市燃气开发和经营的企业以特许经营权。政府承诺给予企业收费权利,准许企业回收其投资成本并获得竞争性回报;企业则承诺建设天然气基础设施,按照非歧视原则以合理的价格为公众提供天然气产品和服务。
1985年之后,美国联邦能源监管委员会(FERC)陆续颁布了436号和636号法令后,美国天然气市场化改革逐步深入。首先,在天然气上游和中游领域,天然气长输管网与上游资源逐渐分离,上游资源供应呈现多元化,若干独立的管道公司出现,天然气交易地点从城市门站转移到井口(油气田),再从井口转移到管道公司的下气点(Hubs);在下游领域,天然气电厂、工业用户和城市燃气公司可以直接向上游供应商购买天然气,但是民用和商业用户没有选择上游供应商的权利,只能从城市燃气公司处购气。
从1995年开始,美国部分州尝试在下游领域引入竞争。居民和商业用户除了可以从城市燃气公司处购买天然气外,还可以直接从上游生产商和供应商处购气。政府要求城市燃气企业进行配售分离,即将售气、查表、收费和储备等业务从配气业务中剥离,交由其他市场主体完成,城市燃气公司主要承担配送和部分储备职能。2005年,美国颁布了《能源政策法》,允许城市燃气公司涉足天然气勘探开发、批发、管道输送和储备等业务,而且可以经营电力等公用事业。
美国逐步形成的这种完全零售竞争模式,竞争性气源交易和竞争性零售市场同时存在。
尽管美国模式的市场化最彻底,其缺陷也很明显。这种模式对配气管网和销售业务进行完全拆分,涉及错综复杂的资产和产权关系,需要终端零售市场的整体“再造”,对市场格局影响较大。供气企业与用户之间会因为价格、气候等因素经常变更合同,给用户用气和销售商的供气规划造成影响。分拆造成配气管网建设不再根据上游供应端和终端销售市场来进行有序规划和建设,下游管网建设呈现无序化发展,大量配气管网建而不用,造成浪费,不利于天然气市场良性发展。

02

法国拆分原有配售一体的企业

目前,法国在天然气零售市场采用特许经营方式。进入20世纪之后,在欧盟天然气指令等法规陆续颁布和实施的背景下,采取垄断垂直一体化经营的原法国燃气集团(GDF)拆分成以原法国燃气苏伊士集团(GDF Suez)为母公司,GRT gaz(输气公司)、GrDF(配气公司)、Storagy(储气公司)、elengy(LNG接收站)等为独立法人的子公司。在上游,法国国内天然气供应商包括道达尔、Engie和EON等10余家能源巨头;在中游,全国性的天然气管道系统由GRT gaz和道达尔天然气基础设施法国公司(Total Infrastructures Gaz France)控制;在下游,法国地方省区与GrDF(Engie集团的子公司)、22家城市燃气公司(主要位于法国西南和东部)签署特许经营协议,允许这些企业在特许经营期间为用户提供天然气产品及服务。
法国将原来集上游资源采购、输送、配送和销售为一体的企业分拆为独立业务的企业,特别是在零售市场方面,政府按照欧盟天然气指令的要求,没有引入新的售气企业,只是将燃气企业原有的配气业务部门与售气业务部门进行分离,成立独立的配气、售气企业。由于售气企业可以在不同地区开展异地售气业务,售气企业之间开展竞争,用户的自主选择权明显增加,在售气侧竞争的目的得以实现。
应该说,法国天然气市场化改革并不彻底,部分大企业仅实现法律层面上的拆分,财务和高级管理人员还与拆分企业存在经济往来并有兼职现象。另外,由于法国仍然采用特许经营模式,因此很少有企业在异地经营配气和终端销售业务。多数用户还会选择配售一体化的城市燃气公司,配售分离几乎没有实现。

03

日本引入独立售气企业参与竞争

从20世纪70年代开始,日本天然气零售市场就开始采用特许经营方式,取得特许经营权的城市燃气公司均获得了较好发展,并为所在区域的用户提供了优质产品和服务。进入90年代,在日本能源市场化改革的背景下,用户要求自主选择天然气供应商的呼声日益高涨,政府加快了放松价格管制的步伐,很多能源企业也提出允许其与大型用户直接交易的请求。1995年,日本政府在修订后的《燃气公用事业法》中规定,城市燃气公司可以向特许经营区域外的用户提供服务,并且允许以电力公司和能源贸易商为代表的非城市燃气公司向新增的大型工业用户供气,部分大用户可以直接与供气公司谈判气价,并通过原有城市燃气公司的配气管道进行输送。
日本政府没有强制要求城市燃气公司实行配售分离,采取的是逐步放开市场,引入独立的售气企业参与市场竞争。原有的城市燃气企业为这些新进入者提供无差别的公平接入服务,这些新的售气企业从原有的城市燃气企业处购买气源,再销售给终端用户,原有的城市燃气企业还可以经营售气业务。尽管终端用户的选择权得以最大化,日本人相信“术业有专攻”,很多用户仍信任配售一体化的城市燃气公司,认为新进入企业未必懂这个行业。
日本模式改革力度不大,对原有垄断企业基本没有触及,仅在增量领域进行改革,所以改革的时间长,效果不明显。

中国天然气零售竞争开放市场模式的建议

01

发达国家天然气市场化沿革的重要启示

发达国家天然气市场化改革的经验对我们有两个重要启示。首先,由于天然气零售市场端的基础设施建设所需投资巨大,为了加速配气管网设施建设,保证投资能够得到合理回报,各国政府通常赋予城市燃气企业特许专营特权,集天然气采购、销售和配送业务于一体的城市燃气企业向终端用户提供捆绑式服务,政府则对企业的成本、价格等实行严格规制。正是由于采用了特许经营方式,发达国家城市燃气行业的基础设施能力显著增强,配气网络迅速铺开。
其次,无论是美国还是欧盟,都是先行开展上游资源供应市场化改革,在实现气源多元化竞争后再进行下游零售市场改革。在上游无法实现多元竞争的条件下,强行要求配售分离来形成下游零售市场放开,既不利于城市燃气行业公平开放的市场竞争环境的形成,也会使终端用户无法享受到配售分离带来的降低能源使用成本的红利。
中国城市燃气行业市场化改革的目标之一是实现零售市场竞争充分,并让消费者拥有进一步的自由选择权。发达国家天然气市场化改革的3种模式都有可能实现这一目标,说明在城市燃气行业市场化改革的可选路径集合里,存在既能维护配售一体化,又能扩大竞争的改革路径。换言之,深化中国城市燃气行业改革,实现天然气零售市场公平开放和竞争,并不一定要通过配售分离的方式来实现。

02

近期:完善现行燃气特许经营制度

自2003年在市政公用行业实施特许经营制度以来,各类资本和市场主体以竞争方式进入城市燃气领域,从事燃气项目投资、建设和运营管理,显著提高了中国城市燃气普及率和燃气基础设施建设能力,用户享受到了更为清洁、便捷和安全的天然气产品及服务。特许经营制度虽不一定是最完美的制度,但仍是当前最合适的制度设计。
从《城镇燃气管理条例》以及各地方颁布的法律法规来看,燃气经营许可制度要求城市燃气企业必须具有相应的燃气设施方可申请经营许可,而经营许可的条件之一就是企业需要同时提供管道燃气的配送和销售业务,如果配售业务分离,则企业无法获得燃气经营许可,难以合理开展天然气配售业务。部分省/市政府在授予城市燃气企业特许经营权时,均明确了对“城市管道燃气设施建设、运营以及燃气销售”业务授予特许经营。如果实施配售分离,则地方政府将面临违约责任。
特许经营制度实施以来,集中存在政府授权主体不合规、同一区域重复授权、未经公平程序授予以及被授权企业投资缓慢和设施建设能力不足的问题。建议对全国特许经营的城市燃气企业进行“特许经营协议”执行评估检查,对特许经营权使用、取得效果和存在的问题进行评估。对没有达标的城市燃气企业,提出整改建议,整改仍未达标的可以考虑取消其特许经营权。在没有实行特许经营或者特许经营已经到期的区域,可以尝试配售分离改革试点。

03

远期:试点先行,分阶段推进配售分离

天然气行业零售市场(城市燃气行业)实行配售分离,要结合中国国情,借鉴国外适用经验,可选择独立售气企业模式,采取试点先行、分阶段推进的方式。
在体制机制完善阶段,重点工作是对配售分离所需的机制进行逐步完善。一是进一步放开上游市场供应,加快制定国家管网公司的实施细则,并对其公平开放、信息公开等方面进行监管。二是严格落实国家发改委《关于加强配气价格监管的指导意见》,核定好城市管道燃气的配气价格,切实推动价格联动机制,使城市燃气企业能够良性发展。三是全面理顺城市燃气终端销售价格,按居民、商业和工业用户实际发生的供气全成本定价,核定城市燃气分类售气价格,消除价格交叉补贴。
在配售分离试点实施阶段,具备条件的地区可先试配售分离,总结经验,逐步推广。一是对已实施特许经营的企业,在特许经营协议到期前3~5年,制定配售分离的过渡期方案,解决由特许经营捆绑运营转为配售分离运营带来的问题。待特许经营结束时,顺理成章地完成结构调整,形成配售分离的企业结构和运营模式。当然应当允许现有燃气企业退出特许经营模式,按照配售分离体系经营燃气企业或提出新的经营方案报有关部门批准。二是通过引入新的竞争性售气企业的方式来实现配售分离。中国大城市、特大城市和全国性城市的燃气企业规模都比较大,对规模较大的企业组织结构改革牵一发而动全身,如果贸然采取“一刀切”的方式,会给进一步深化天然气行业改革带来新的问题。而且,配售分离要从纵向和横向上综合考虑,纵向拆分要考虑分界点的确定,配气管网是按照压力等级还是按功能划分。横向拆分要考虑是拆分成一个大的配气企业,还是拆分成若干小配气企业,固定资产和人员如何分流,沉没成本如何处理等。这些都需要进行深入研究。
笔者认为,中国宜采用日本的改革模式,即在不拆分原配售企业售气部门的前提下,引进独立的售气企业,原配售企业为其提供无差别的公平接入服务。实现这种竞争模式的前提,是监管部门能够通过有效的监管,保证原有的配售企业能对新进入的独立售气企业公平买卖,管网公平接入。

原文信息

题目:发达国家天然气零售市场改革经验及启示

作者:吕淼

作者单位:北京市燃气集团有限责任公司

原文字数:6658字

刊登期号与页码:2019年第11期28-35页

本文来源:国际石油经济

本文作者:吕淼(北京燃气集团有限责任公司)

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