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政府采购政策目标的制定过程需规则化、程序化

2020-01-14 10:18:31  来源:中国金融商报     编辑:LIZHENG

关键词:政府采购政策

政府采购政策目标的制定过程需规则化、程序化

主持人:

天津工业大学法学院副教授杨海静

参与嘉宾:

清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安

清华大学公共管理学院助理教授陈天昊

主持人:《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《深改方案》)中提出坚持问题导向改革政府采购制度,强化政府采购政策功能措施。在结果主义和绩效导向的背景下,如何完善政府采购政策体系,丰富政策支持手段,将产业政策传导于采购需求,落实为采购效果,是当前《政府采购法》修订面临的一个重要问题。

《政府采购法》第九条采用总括加列举的方式,明确了“保护环境”等相关政策功能内容,第十条则是关于“应当采购国货”的规定。此外,一些地方性法规、部门规章和规范性文件中也有类似的规定。总体看来,现行政府采购法律体系中与政策功能相关的内容可概括为保护环境类、促进中小企业发展类、扶持贫困地区类等。

当前政府采购制度面临重大改革,新的形势和理念对政策功能的制度供给和落实提出了新的要求。第一,我国正在进行的加入GPA谈判,是《政府采购法》修订首先要面对的大背景,同时,《政府采购法》修订本身也是我国加入GPA谈判工作的重要内容。第二,优化营商环境和公平竞争审查要求对所有市场主体公平。第三,经济全球化与贸易冲突互生共存要求在符合国际规则、保证对等开放的基础上,发挥政府采购政策功能导向作用,保护本国行业、企业加强技术创新。第四,在“放管服”以及《深改方案》的相关要求下,如何将公共政策功能体现到绩效管理中,是政府采购绩效管理的难题。

在这样的宏观背景下,我们重新审视《政府采购法》第九条、第十条的规定,以下几个问题需要思考。第一,我们在修法时关于落实公共政策功能的指导思想是什么?与现行《政府采购法》是否有差异?第二,《政府采购法》第九条和第十条的规定能否满足当前需要?是否需要作出修改?第三,修订后的《政府采购法》关于政策功能的条款是否仍然采用总括加列举的方法?现有规范性文件中关于政策功能的内容是否需要上升到修订后的《政府采购法》中?第四,明确这些政策目标后,如何将其落实到具体的制度中并与绩效导向相关联?比如,在供应商资格条件、绩效考核的指标等微观制度设计上,如何落实体现政策功能?

于安:关于政府采购政策,涉及几个基本判断。这里先提出问题请予以讨论。

第一部分包括三个方面的判断问题。第一个问题是,公共政策与经济效益和绩效之间的关系。公共政策优先于经济效益的判断能否普遍化?比如说买灯泡,购买节能灯泡的费用比普通灯泡价格高,这时就不能把经济考量放在第一位。把节能政策放在第一位,就是实行了采购政策优先。第二个问题是国际规则问题。现行的国际规则,原则上是排斥政策优先的。在开放的领域中,并不实行公共政策,或者实行公共政策的同时对国外供应商实行国民待遇。第三个问题是公共政策的应用方式问题,例如是预留份额还是加大权重?

第二部分关于政府采购政策的制定、实施和对政策实施效果的监督。首先,政策的制定需要规则化。不能以公共政策之名,随意增加政策条款,应从程序和权限上予以控制。如果公共政策之间不协调,也不能实现政策目标。正常的市场交易是基于经济收益来考虑设计的。其次,公共政策的实施方法有哪些?例如,政府采购支持中小企业的方法有哪些?如果方法不适当,可能影响中小企业的自我成长。所以,要根据中小企业的成长规律和经营规律制定扶持政策,并规定具体的扶持阶段规划。最后就是政策实施的监督问题,需要有评估、有监督。

陈天昊:于教授所讲的关于政府采购政策方面的考量,和欧盟政府采购公共政策非常接近。我在法国学习欧盟政府采购的时候,专门研究过如何将政策目标纳入政府采购这个问题。第一点,在需求层面明确公共政策目标。采购人如果希望实施公共政策,首先需要在采购需求和技术手册中将公共政策剖析出来,基于采购需求再去制定相应的手段。未来通过政府采购追求公共政策时,就可以和绩效目标相互协调。因为政策的效果也被包含到绩效的要求之中了。第二点,在政府采购合同履行的条件中,可以提出政策要求。这是目前法国和欧盟比较常用的方式。比如,采购人采购货物,对货物运输过程中的运货车排放量有一定要求,目的是降低采购全流程中的碳排放量。此外,对货物的包装,要求使用绿色环保包装材料或者简化包装等,以这样的要求激励所有市场主体用环保的方式进行竞争。第三点,在评审标准上,采购人也可以提出政策性要求。比如,欧盟为解决就业问题,在工程类采购中要求供应商相互对比,谁能雇佣更多的当地失业人群。而且这是开放的、平等竞争的,无论是美国供应商还是中国供应商,都可以雇佣当地失业人群。所以,归根到底,我们要将政策要求作为竞争的条件,以更好地实现政策目标,而不是将政策要求作为参与竞争的门槛,妨碍竞争主体参与竞争。这样才能既实现公共政策的要求,又不扭曲市场竞争。

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