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因疫情两会延迟,两种方案供政府采购预算执行参考

2020-03-24 10:13:13  来源:中国金融商报     编辑:LIZHENG

因疫情两会延迟,两种方案供政府采购预算执行参考

■刘小川

根据《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)第十八条可知,我国的预算年度自公历一月一日起,至十二月三十一日止。中华人民共和国全国人民代表大会和中国人民政治协商会议通常在每年的三月召开。而今年由于新冠肺炎疫情的影响,全国两会将推迟召开,这是30多年来,我国首次推迟召开全国两会。根据《预算法》第二十条:“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告;批准中央预算和中央预算执行情况的报告;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议……”也就是说,在全国人民代表大会批复预算后,预算才可以执行。就往常来看,三月召开两会,当年一月至三月的预算在人民代表大会没有批复的情况下,通常基本支出按照上一个年度一到三月份的标准先执行。新项目不予考虑。待两会召开,人大批复后,新的项目再开始执行。

今年两会延期,具体召开时间还没有确定。假设四月份召开,延后一个月,显然三月份至四月份的预算执行没有依据了。但是政府的钱还是要花的,如何支付?通常来说有两种处理方式。

第一种,四月份的基本支出按照上一个年度四月份的标准先执行。新项目仍然不予考虑。待两会召开,人大批复后,新的项目再开始执行。第二种,目前我国处于“特殊时期”,受疫情影响,预算执行可动用预算预备费。所谓预算预备费是指,编制预算时预算中一笔不规定具体用途的备用金,如果在预算年度终发生意外事件而可能使原定预算收支平衡时,即可由政府依程序酌情动用。显然,这次疫情期间可以动用这部分预算预备费。一般来说,预算预备费大约是预算的1%到3%之间。

但需要注意的是,由于一些特殊情况上述两种渠道的钱都不够用。比如说,两会延迟到五月份。预算支出没有依据,同时前面一月份至四月份已经把上一年度的预算预备费也用完了,再开支就没有法律上的依据了。那么遇到这种情况该如何处理?本人有两个建议。

第一是建议立法规定“临时预算”审批制度。临时预算是指在预算年度开始时,由于某种特殊原因使编制的预算草案尚未完成立法程序时,为解决在预算成立之前政府的经费开支,保证政府活动的正常进行而编制的不具备法律效力的暂时性预算。临时预算是相对正式预算而言。临时预算是指正式预算确立之前,本着先有预算后支出的原则,为解决政府在新的预算年度开始后的经费开支问题而编制临时性预算,作为政府财政收支活动的法律依据。本人建议通过立法明确规定“临时预算”审批的适用情况。比如,我国各级人民代表大会召开都是在新的预算年度开始之后,全国人民代表大会在每年的三月召开,地方人民代表大会一般在二月份左右召开,有的晚到四月份举行。那么一至三月份预算没有批复不能开支,但是不开支政府不能运行。又比如,受本次疫情影响,全国两会无法如期举行,但政府依然要支出,支出却没有依据。因此建议在一定情况下启用“临时预算”,在经过立法机构审批后作为“过渡期”的政府预算。临时预算可经过人大和政府协商后根据协商好的数额先支出,待全国人民代表大会召开时再确认之前的预算。如此以来临时预算的支出也是合理的。

第二是建议制定紧急情况的预算草案。所谓预算草案是指,编制完成但尚未经国家立法机关审查批准的年度预算收支计划。国家预算的法律效力由法定程序所规定。未通过法定程序批准之前,通称“草案”。我国国家预算草案由财政部汇编“中央预算草案”和“地方总预算草案”而成。各地区、部门、单位的年度收支预算是“中央预算草案”和“地方总预算草案”的汇编基础。各级的预算在未获立法机关正式通过之前,都属于该级预算的“草案”。本人认为,今后应该有一个法律规定在特殊情况如预算还未批复且预算预备费不够用的情况下的“紧急情况下的预算草案”来维持政府开支。政府支出按预算编制方法,可分为经常性预算支出和资本性预算支出。经常性预算支出,是指满足政府履行日常内外职能所需要的支出,这部分支出一般都是无偿性支出;资本性预算支出,是指投入社会再生产领域,形成各类资产的支出,这些资产以后可为国家财政带来利税收入。政府采购项目的支出不属于经常性支出,会因两会的推迟而同样延后批复,因此对政府采购政策功能的发挥也受影响。

上述两种建议是对未来紧急情况下预算执行的制度的建设建议。但是,目前我国还没有上述法律规定。两会召开时间延迟,从实际出发,政府采购领域的预算如何执行?本人认为有两种可行方案。

第一种方案,严格按照《预算法》的规定,待两会召开预算批复后开始执行政府采购项目。

第二种方案,全国人民代表大会应该召开一个特殊情况下的预算临时会议。如,人大常委会作出一个决议,根据特殊情况,在某些领域方面,某些月份之间的政府采购项目的执行按照什么标准、程序来做。这样,政府采购领域的预算执行就有了法律依据。

此外,还有一些其他问题值得关注。受新冠肺炎疫情影响,让本身生存能力就较弱的中小企业雪上加霜。许多中小企业面临着现金流紧张、仓库货品堆积、租金成本、技术资源短缺、人才流失等经营危机。从2月初开始,各省市纷纷出台重磅政策,主要从税收减免、财政补贴帮助中小微企业渡过难关。本人认为对中小微企业的扶持是非常有必要的,但是扶持时也应考虑一些其他方面的问题。比如财政补贴的问题。财政补贴是指国家为了实现特定的政治经济目标,对指定事项由财政安排专项基金向企业或个人提供的一种补贴。财政补贴的主体分为中央财政和地方财政。中央财政补贴列入中央预算。地方财政补贴列入地方预算。如果财政补贴没有纳入预算,那么不能调用其他方面的钱来做财政补贴中小微企业。如果财政补贴纳入了预算,现在两会推迟,人大还是不能批复。即使现在人大常委会召开了临时会议,批复了财政补贴这部分的预算支出,那么之前受疫情影响企业停工停产一定会减少财政收入。那么财政收支会出现缺口。有些专家提出,通过进一步扩大预算赤字、扩大专项债来解决财政缺口问题。但是本人认为,财政收支缺口越来越大,对今后的经济运行会有很大影响。允许一定程度上有财政缺口,但是缺口不能太大,政府要为后代考虑。那么如何缩小财政缺口,本人建议通过提高支出效率,一方面,压缩政府行政开支,另一方面提高预算绩效。想办法不花“冤枉钱”,把财政收支缺口的影响降到最低程度。

(作者单位:上海财经大学中国公共财政研究院)

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