漫谈政府采购法治文化嬗变

政采法治建设与国家治理现代化

漫谈政府采购法治文化嬗变

■ 张泽明

现行政府采购法颁布实施已走过二十多个年头。在这二十余年中，政府采购法治体系日益完善，既传递了采购的价值理念，也对采购人、代理机构、供应商、评审专家等采购参与主体在执行采购活动时的心理产生了积极影响，这些都潜移默化地催生了政府采购法治文化。

之所以称之为政府采购法治文化，是因为这些价值理念或默认规则都对行业产生了非完全依靠法律条文才有的影响力，并对从事政府采购事务的人员具有较强的感染力，而这些都是一种文化才具有的基本特征。这使得政府采购这个行业的运转，既遵循着法治体系规定的成文法律法规，也深受政府采购法治文化带来的非成文采购理念的影响。

分析政府采购法治文化的形成，有助于我们总结政府采购法治建设的经验，也有利于我们共同谋划政府采购未来的发展，从而为继续更新并形成健康先进的政府采购法治文化提供参考。本文试图对我国政府采购法治文化形成的不同阶段作示意性划分，并对不同阶段的政府采购法治文化要点进行概要式的基本分析，以作抛砖引玉之言。

以法促廉是政府采购法治文化的鲜明底色

2002年至2010年，这一阶段是政府采购制度肇始期。2002年6月29日，政府采购法由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议表决通过，自此开始了我国政府采购制度肇始期。政府采购法总则第一条便开宗明义，明确其立法目的是为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。这就包含了政府采购法治文化的一个鲜明特征，即以促进廉政建设为根本目标。换而言之，政府采购文化从开始形成，就以廉为本，约束采购人的自主采购行为，注重采购资金节支率。

在这一阶段，监管层面对采购人是以加大集中采购力度、严加监管为特征。整个政府采购文化要求是以依规采购为要点，着重使采购人改变过去松散、随意、竞争性不足的采购惯性，着力使严格依照法定程序采购成为采购人的采购自觉，使采购行为变私相授受为公开竞争，变规则多样为公正评审。在此阶段，众多政府采购项目大多以公开招标为主，这不仅是对政府采购法第二十六条规定的“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的切实遵守，也是这一时期政府采购文化理念引领与环境熏陶的时代必然。

归根结底，在以政府采购法颁布实施为标志的政府采购制度肇始期，采购法治文化理念集中于约束采购人“信马由缰”的采购权，确保采购人心无旁骛地廉洁采购。从历史进程来看，这一阶段政府采购法治文化的传播与浸润，在采购人群体中还是非常成功的。

拓展政策功能为政府采购法治文化的有机组成部分

2011年至2017年，这一阶段是政府采购制度发展期。如果说政府采购制度肇始期的法治文化导向在于严格限制采购单位必须依法采购，使采购单位不得化整为零规避政府采购，那么在政府采购制度发展期，法治文化导向已变为在严格执行集中采购规定的基础上，进一步将落实政府采购政策功能（包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等）变为采购自觉。这一阶段法治文化的形成起点，可以大致以财政部、工信部于2011年联合印发的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库﹝2011﹞181 号）为基本标志。

在前述文件中，财政部、工信部不但首次对政府采购领域的中小微企业作了定义，还从政府采购预算编制预留、采购价格扣除、采购付款支持和引入履约担保等方面，全方位地将支持中小企业参与政府采购的措施落细落实。各地也在这一上位文件的支持下，对中小企业参加本地区政府采购活动的具体价格扣除等作了进一步细化。支持中小企业参与政府采购逐渐成为采购人、代理机构的行动自觉，这正彰显了这一时期政府采购法治文化的感染力。

不过，随着政府采购制度的全面实施，原有法治文化的一些不足也逐渐凸显。例如，项目采购过于追求以公开招标方式为主，导致采购的时效性不如人意；片面追求节支率而忽视了政府采购预算不够精准的问题；对综合评分法的不完整理解导致“天价采购”，引发社会舆情；最低价中标导致采购标的质量不高；政府采购法治文化影响力局限于政府采购行业内部，法治文化普及不足导致社会公众对最低价中标有误解等。

以媒体高度关注的“天价采购”和“价低质次”为例，不可否认，这两种不正常现象确实都在政府采购领域存在着，且都是需要进一步整改的问题。但也应看到，有些人一边批评采购价格高，另一边又抱怨中标价格低的不是好货。这种对价格的矛盾纠结，本身就与理性批评的要求相悖。

政府采购综合评分法追求的是标的满足需求即可，而不追求过高价格带来的高品质。因此，某些人刻意混淆价低与质次的逻辑关系，使社会公众对政府采购戴上了“有色眼镜”，不但误伤了一些正常项目，而且对有问题的项目也未能点明关键，仅仅停留在调动公众的情绪层面。

政府采购舆情的产生，一方面固然要求政府采购程序进行革新，解决项目实施中确实存在的问题；另一方面，也揭示了政府采购文化在社会上的影响力还有很大不足，使得批评更多产生于情感冲动而不是理性判断。

革新文化要素的引入使政府采购法治文化内涵更加丰富

2018年至今，是政府采购制度变革期。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，标志我国政府采购制度从此进入变革期，许多新理念被引入其中，充实着政府采购法治文化的内涵，并产生了广泛而积极的影响。

一是政府采购信息公开提高到廉政建设的高度。2019年4月23日，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中提到，“针对社会上反映比较多的政府采购质次价高、效率低下甚至暗收回扣等突出问题，要进一步改革完善政府采购制度，提高采购透明度，严惩腐败行为”。可见，政府采购信息公开已不单纯是一个程序问题，更是一个廉政建设问题。依法公开政府采购信息，就是提高采购透明度，也是为了避免腐败问题的发生。正是基于这种文化理念，政府采购领域进一步加大了信息公开力度。2019年11月27日，财政部发布了《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号），取代了之前的《政府采购信息公告管理办法》（财政部令第19号），进一步提高了政府采购活动透明度。依法公开的政府采购法治文化理念正逐步在政采人心中扎下根来。

二是采购人主体意识不断得到强化。随着“简政放权”工作的不断推进，法治文化由严管采购人向还权于采购人转化。采购人对采购活动负有主体责任，对采购需求、采购实施计划等内容的合法性、合规性、合理性负责。按照《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号），要加强对采购人在项目履约验收环节信用情况的监督，依法处理采购人在政府采购活动中的违法违规失信行为。

三是政府采购秉承的行政谦抑属性正逐渐融入政府采购法治文化之中。按照财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）要求，各地区、各部门制定涉及市场主体的政府采购制度办法，要严格执行公平竞争审查制度，充分听取市场主体和相关行业协会商会意见，避免具有排除、限制竞争的政策效果。国家发改委在《关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的实施意见》（发改体改〔2019〕1494号）中，也要求编制和制定招标投标、政府采购等对企业切身利益或者权利义务有重大影响、影响企业生产经营的专项政策，起草部门应充分听取企业家的意见建议。这些规范性文件的实施，都要求相关部门，多倾听市场主体的声音，更好地保护市场各类主体的权益。

政府采购法治文化建设的未来发展依然可期

有人以为，只要政府采购法律制度建设到位，法治文化建设则无足轻重。笔者认为，这种态度是要不得的，应高度重视政府采购文化建设的作用。例如，2022年6月，法国航空两名飞行员竟然严重违反安全规程，在客机爬升过程中打架。事后，法国航空事故调查处（BEA）在发布的调查报告中，明确批评了法国航空公司的飞行员已然形成了一种不遵守安全规程的文化，并列举了其他三起飞行员不遵守安全程序的事故。由此可见，法律制度的完善，并不能直接作用于相关人员的内心，只有政府采购文化建设到位了，才能让健康的政府采购理念真正深入人心。

那么，具体该怎么做？一是适应廉政文化向廉洁文化发展的趋势，进一步筑牢政府采购领域“不想腐”的思想防线。2009年12月，中央纪委、中央宣传部、文化部等六部委联合发布了《关于加强廉政文化建设的意见》。2022年2月，中央办公厅印发了《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》。不难看出，提法由廉政文化变为廉洁文化，内涵更加丰富。廉政主要指廉洁从政，关注点还停留在行使公权力的人员身上。而廉洁则是清廉洁白的意思，不仅关注公职人员，还聚焦包括企业员工的廉洁守职、社会公众的家风家教等整个社会的廉洁环境的养成。从政府采购法治文化建设的角度来看，进一步体现廉洁的文化属性，不仅要求采购人要清廉从政，也要抓好包括政府采购社会代理机构、供应商、评审专家等不同群体的廉洁参与政府采购问题，实现从“不敢腐”“不能腐”到思想上的坚决“不想腐”，形成“吏洁于上，俗移于下”的局面。

二是加大对政府采购项目本质的理念教育。当下采购人中普遍存在一种惯性思维，就是认为只要按法定程序完成了政府采购，就是一次成功的采购。这导致部分采购人在选用采购代理机构时只关注其市场份额，但代理机构的市场份额并不完全同其专业度相匹配。操作一次较为成功的政府采购活动，不仅要在时效、竞争充分性等方面进行充分考量，还要从需求管理、绩效考核等多个维度进行审视。类似这样的政府采购理念性问题还有很多，需要在政府采购法治文化建设中得到进一步明确与宣贯。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。