盘一盘采购“源头”中的风险管理

【政策效果梳理与展望】

编者按：近年来，财政部相继出台了《政府采购促进中小企业发展管理办法》《政府采购需求管理办法》《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》《政府购买服务管理办法》等文件，为发挥政府采购政策功能，实现政府采购项目绩效目标等发挥了指导性作用。那么这些办法是否达到了预期目标？哪些方面还需要进一步完善？为此，本报理论版特开设“政策效果梳理与展望”栏目，诚邀业界人士特别是广大读者不吝赐稿，对此进行探讨，畅谈对这一话题的所思所想。

盘一盘采购“源头”中的风险管理

■ 罗亚鹏

2021年4月，《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）正式颁布，并自2021年7月1日起正式施行。《办法》完善了政府采购需求管理的程序，提出了非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险审查等，使政府采购需求管理更加规范。

笔者调研发现，《办法》在风险管理方面还有待进一步完善。为此，笔者建议，降低必须开展政府采购需求调查的项目门槛要求，完善政府采购需求调查和审查工作机制，增强采购人在采购需求风险管理中的专业能力和法律责任。

《办法》出台的必要性

一方面，政府采购需求是开展政府采购活动的重要基础。在政府采购规模不断扩大的背景下，政府采购需求的管理也必须更加精细化、规范化，因此，有必要出台专门针对政府采购需求管理的规范性文件，对采购需求予以专门规定。另一方面，之前各地采购需求制作标准并不统一，也促使业内对采购需求管理办法出台的呼声不断。此外，风险管理是政府采购法治化建设的重要内容，若采购人不重视在政府采购需求中的风险管理，可能会导致政府采购活动出现较大风险，不仅会引来投标人的质疑和投诉，而且也会给自己带来行政处罚、内部处分、刑事责任等。因此，《办法》一经出台，便受到业内的极大肯定。

《办法》出台的积极意义

《办法》的出台进一步提高了政府采购需求管理在政府采购活动中的重要性，对于增强政府采购活动的风险管理具有重要意义。

一方面，《办法》明确规定了政府采购需求调查、制作政府采购实施计划、政府采购内控管理、一般性审查与重点审查、监督检查等流程，基本涵盖了政府采购需求管理应当注意的内容，具有一定的可操作性。

另一方面，《办法》将采购程序常态化和特殊性相结合。例如，《办法》规定，因采购人不可预见的紧急情况实施采购的，可以适当简化相关管理要求。《办法》还规定，两类项目可以不再重复开展政府采购需求调查：一是在编制采购需求前一年内，采购人已就相关采购标的开展过需求调查的可以不再重复开展。二是按照法律法规的规定，对采购项目开展可行性研究等前期工作，已包含本办法规定的需求调查内容的，可以不再重复调查。这些规定都使政府采购需求管理制度更加灵活，更具有可操作性。

此外，《办法》通过强调政府采购需求的规范管理，加强了政府采购活动的风险管理。例如，《办法》明确规定了政府采购需求审查工作机制和政府采购内控管理机制，明确了非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险等必经审查程序，要求政府采购需求的制定必须符合政府采购政策，避免歧视性。

采购需求中的风险管理问题

一是部分项目可能无法进行风险识别。

在风险识别方面，《办法》规定，采购人在确定采购需求之前，要通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目的历史成交信息，以及可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等相关情况。对于必须开展政府采购需求调查的项目，主要包括1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目，以及由采购人或主管预算单位认定的涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目和技术复杂、专业性较强的项目等。

一般而言，对于政府采购货物、服务或工程项目，均需开展政府采购需求调查，但对于专业性或技术性要求不同、标的额不同的项目，可以灵活采取复杂或简洁的政府采购需求调查程序。由于1000万元以上的货物、服务采购项目，以及3000万元以上的工程采购项目，其标准相对较高，这可能会导致很大一部分政府采购需求项目无需开展政府采购需求调查，自然也就无法进行风险识别和预测。

二是部分项目的需求审查流于形式。

在风险评估方面，《办法》规定，采购人应当建立审查工作机制，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查，审查分为一般性审查和重点审查。对于在政府采购需求审查过程中未通过的，应当修改采购需求和采购实施计划的内容重新进行审查。但在实践中，很多采购人并没有实施政府采购需求审查机制的先例，《办法》也没有规定政府采购需求调查和审查的具体流程和要求，这样易导致政府采购需求审查流于形式，不能达到风险评估以及有效进行风险控制管理的目的。

三是涉及风险管理的规定有待完善。

在风险管理方面，《办法》规定，采购需求和采购实施计划的调查、确定、编制、审查等工作应当形成书面记录并存档。但《办法》并未规定在政府采购合同履约过程中的实施风险管理。笔者认为，政府采购需求的风险管理应当贯穿于政府采购活动的全过程。在政府采购合同履约过程中，如果忽视了政府采购预算与决算的关系，或是对政府采购履约验收不严格，都容易导致政府采购争议与纠纷。

完善风险管理的相关建议

一是降低必须开展政府采购需求调查的门槛要求。

通过降低必须开展政府采购需求调查的门槛要求，扩大开展政府采购需求调查的政府采购项目范围，有效进行风险识别，避免部分采购人投机取巧避开采购需求调查。

二是完善政府采购需求调查和审查工作机制。

在目前的《办法》中，政府采购需求调查和审查工作机制的流程还不够明确和具体，容易导致政府采购需求管理标准不统一，影响政府采购工作的绩效目标。因此，有必要将政府采购需求调查和审查工作机制纳入政府采购一般工作流程中，进一步明确采购人的主体责任。

三是增强采购人在采购需求风险管理中的专业能力和法律责任。

采购人包括政府机关、高校、事业单位等，不同采购人所面临的法律责任不同，所面临的项目类别、项目风险也不尽相同。因此，有必要重视采购人的专业能力与法律责任之间的平衡，不能过分注重其专业能力的提升而忽视其法律责任的承担，也不能过度强调其法律责任的承担而忽视其专业能力的提升。总之，可以明确不同类型的采购人应当承担的主体责任，确保政府采购需求管理机制能够达到促进政府采购质量和效益的目的。

（作者单位：湖南省长沙市天心区财政局）

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